李顺华主任律师公益直播拆迁法律咨询系列文章第146篇

在集体土地流转与征收实践中，“预征收协议”常成为争议焦点，尤其当协议实际履行与法定征收程序脱节时，易引发土地使用权人与用地方的矛盾。本文结合某土地使用权人的实际案例，解析集体土地预征收协议的法律性质、以租代征的违法性，并梳理维权方向。

一、案例核心问题：预征收协议不等于正式征收，用地行为存疑

某土地使用权人于2018年与农户签订《土地预收储协议》，此后农户持续在土地上种植小麦、玉米等农作物，直至2024年1月，有人在该土地上动工建厂。使用权人产生两大疑问：一是签订的预征收协议是否等同于“土地已被正式征收”；二是若未完成正式征收，对方为何能在土地上建厂。

从法律规定来看，集体土地的正式征收需经省级以上人民政府批准并出具批文，仅有预征收协议无法构成“正式征收”。预征收协议通常是征收前期的意向性约定，不具备法定征收的效力，不能直接将集体土地转为国有土地。而对方在未明确告知使用权人、未出示合法审批手续的情况下动工建厂，其用地行为的合法性存疑——即便存在批文，也需依法履行通知使用权人、完成补偿安置等程序，而非仅以“签过协议”为由占用土地。

二、协议内容解析：“一亩地2000元，一次性付10年”属违法“以租代征”

案例中，预征收协议约定“以现金补偿方式收回土地使用权，一亩地每年2000元，一次性支付10年费用”，这一内容本质上属于国家明令禁止的“以租代征”行为。

根据《土地管理法》及相关规定，集体土地征收需遵循严格程序：需省级以上政府批准、发布征地公告、签订合法补偿协议、确保补偿足额到位，同时需解决失地农民的社会保障（如缴纳失地农民保险）。而“以租代征”通过长期租赁的形式，规避了法定征收审批程序，将农业用途的土地用于工业建设（建厂），既违反了土地用途管制制度（需确认土地是否符合土地利用规划，农业用地转工业用地需额外审批），也未保障使用权人的合法权益——一次性支付10年租金的标准远低于法定征收补偿标准，且无法享受失地农民的社会保障待遇。

即便协议名称为“预征收协议”，但内容以“租赁”形式替代“征收”，仍属于违法约定，不具备法律效力。

三、维权关键步骤：先查信息，再定策略，无需先解除协议

面对上述问题，使用权人无需先急于解除协议，可按以下路径逐步维权：

（一）第一步：通过“政府信息公开”摸清对方手续

信息不对称是维权的主要障碍，使用权人可先向当地自然资源部门、乡镇政府等申请政府信息公开，明确以下核心内容：

1.案涉土地是否已取得省级以上政府的征地批文；

2.土地用途是否已从农业用地调整为工业用地，是否符合土地利用总体规划；

3.征地公告、补偿安置方案是否依法发布，失地农民社会保障是否落实。

通过信息公开，可直观判断对方用地行为是否合法——若未取得批文、未调整土地用途，则对方属于“违法占地”；若有批文但未履行补偿安置程序，则属于“程序违法”。

（二）第二步：根据调查结果选择法律手段

1.若确认对方无合法批文、属违法占地或违法征收，可直接向法院起诉，要求确认对方用地行为违法，并要求其停止建设、恢复土地原状（或依法履行补偿职责）；

2.若协议内容属“以租代征”，可起诉要求确认预征收协议无效——因协议违反法律强制性规定，自始不具备法律效力，使用权人可主张恢复土地使用权或要求对方按法定标准赔偿损失；

3.若对方已取得批文但未落实补偿，可要求其履行补偿职责，补足法定征收补偿与协议约定租金的差额，并落实失地农民社会保障。

需注意：无需先解除协议，若协议本身违法，可直接通过法律程序确认无效；若对方存在违法占地，确认行为违法后，协议的履行问题自然无需再纠结。

四、总结

本案的核心矛盾在于“预征收协议≠正式征收”“以租代征属违法”。集体土地的征收与使用需严格遵循法定程序，任何规避审批、以租赁替代征收的行为均不受法律保护。作为土地使用权人，遇到类似问题时，应先通过政府信息公开掌握对方手续情况，再依托法律工具（起诉确认协议无效、起诉违法占地等）维护权益，无需被“协议已签订”“对方已建厂”等表面情况牵制，合法权益仍可通过正规途径主张。